Par Ndèye Nangho DIOUM, Inspectrice des Impôts et des Domaines / Sénégal.
« Tôt ou tard, tous les présidents ont à prendre des décisions difficiles, et impopulaires, du moins à court terme. Mais étant donné les enjeux, on doit faire ce qui est juste, et espérer qu’un jour le vent de la politique sera de nouveau favorable ». Bill CLINTON
Popularisée par James M. BUCHANAN et Gordon TULLOCK en 1962, la théorie de l’école des choix publics est ici bien illustrée par cette citation de l’ancien président américain Bill CLINTON, dans son roman-thriller « Le Président a disparu », co-écrit avec James PATTERSON. Cette théorie intègre dans l’analyse des décisions prises par les pouvoirs publics, les dynamiques assez souvent opposées entre d’une part la temporalité politique, plus courte et adossée au calendrier électoral, et d’autre part la temporalité d’une action publique qui se veut pragmatique et efficace, et qui nécessite donc une chronologie plus longue pour aboutir à des performances socio-économiques pérennes.
A l’analyse des chiffres du reste éloquents sur la situation de la dette publique du Sénégal, il est légitime d’interroger la temporalité des choix et non-choix qui sont observés dans l’option qu’il importe de désormais prendre pour sa gestion urgente, passée l’étape de l’évaluation. En effet, du diagnostic partagé pour l’essentiel par les spécialistes, il ressort de manière constante que devront nécessairement évoluer, dans un sens favorable à sa viabilité, les trois principales caractéristiques de cette dette : le taux d’intérêt apparent, l’encours rapporté au PIB et enfin la maturité moyenne pondérée. Toucher à l’une ou l’autre de ces variables équivaut à impacter l’échéancier du stock de la dette existante, quelle que soit l’appellation que l’on voudra bien donner au moyen mis en œuvre pour y parvenir : refinancement, reprofilage, ou restructuration.
D’ailleurs, le FMI semble conditionner la signature d’un nouveau programme en faveur du Sénégal, à une meilleure visibilité sur la formule qu’adoptera, souverainement, le gouvernement du Sénégal, et qui sera en meilleure adéquation avec les exigences budgétaires et économiques. Et il faut préciser d’emblée que le gouvernement du Sénégal est lui-même favorable à ce nouvel accord.
Jusque-là, la position officielle du gouvernement est d’écarter toute possibilité de restructuration, et de gérer cette zone de turbulence budgétaire grâce à des mécanismes internes tels que la consolidation budgétaire et le refinancement de la dette. Seulement, une analyse rigoureuse des chiffres interroge une telle option, au moins une année après l’état des lieux.
Le diagnostic
Septembre 2024 – Juillet 2026 : voilà maintenant près de deux ans que le gouvernement du Sénégal choisissait d’éprouver les véritables chiffres de la dette publique. A cet effet, le cabinet Forvis Mazars a livré, en juillet 2025, un rapport commandité par le gouvernement du Sénégal. Les chiffres de cette étude, repris par le Bulletin Statistique de la Dette Publique/2019-2024 du Ministère de l’Economie, des Finances et du Plan,publié en juillet 2026, font état d’un encours de 23 666,8 milliards de francs CFA (hors dette du secteur parapublic et hors arriérés) à la fin 2024, soit 118,8 % du PIB.
Analysés sou l’angle de la viabilité, ces chiffres font apparaitre que le service de la dette (principal, intérêts et commissions) engloutit à lui seul l’intégralité des recettes fiscales : 4 357,5 milliards au total en 2025 (Rapport d’Exécution Budgétaire 2025), dont 3 269,4 milliards en principal et 1 088,1 milliards en intérêts et commissions. Cette même tendance se confirme au moins pour 2026 où le service de la dette prévisionnel est de 5 498 de francs CFA, et les recettes fiscales attendues à 5 384,8 de francs CFA.
Autrement dit, l’Etat du Sénégal n’arrive à honorer le franc supplémentaire de dépenses, aussi bien de fonctionnement que d’investissement, qu’à la faveur d’un endettement supplémentaire. Sinon, il serait dans l’impossibilité de rembourser la dette échue.
Face à cette réalité budgétaire qui interroge la viabilité de ladette, deux variables peuvent être mises en orbite pour analyser l’efficacité des ajustements budgétaires que le gouvernement entend mettre en œuvre dans le court/moyen terme : la progression des recettes fiscales et le refinancement de la dette.
La progression des recettes fiscales face au poids immédiat du service de la dette
Le gouvernement du Sénégal dévoilait en août 2025 son Plan de Redressement Economique et Social (PRES), qui se donne pour ambition de faire collecter, entre 2025 et 2028, 3 173 milliards de francs CFA de recettes fiscales supplémentairesissues des nouvelles mesures à mettre en œuvre. Ces 3 173 milliards se décomposent en 2 111 milliards de recettes directes et 1 062 milliards de recettes obtenues par effet multiplicateur de l’ensemble des mesures du PRES, qu’elles soient à caractère fiscal ou non. Pour 2026, l’objectif était de703,6 milliards FCFA en recettes fiscales (LFI 2026).
S’agissant des produits du Domaine de l’Etat, le gouvernement table sur la collecte de 1 091 milliards de francs CFA à obtenir de ce qui est dénommé, dans ledit plan, le recyclage d’actifs fonciers de l’Etat.
Cependant, à l’épreuve des faits, les réalisations en termes de recettes fiscales à la fin du premier trimestre 2026 se chiffrent à 54,2 milliards et les hypothèses les plus optimistes les ramènent à 300 milliards à la fin 2026. Ainsi, même si cela peut s’avérer prématuré de manifester un pessimisme quant à la sincérité des prévisions du PRES, il peut tout de même être admis de cultiver un doute raisonnable sur les possibilités dece plan à jouer la partition attendue dans l’ajustement budgétaire, toute communication politique mise à part.
En effet, les recettes fiscales ne sont pas élastiques à souhait, et leur évolution dépend de paramètres structurels qui sont inhérents à la structuration même de l’économie : niveau du PIB, poids du secteur informel, le niveau de la maturité numérique dans l’Administration et la performance de l’effort fiscal, entre autres. De ce point de vue, il faut comprendre quele potentiel fiscal du Sénégal tourne autour de 25,3% du PIB (DPEE, 2019), tandis que le taux de pression fiscale effectif était de 18,9% du PIB en 2025 (LFR 2025). Dès lors, même sans les nouvelles impositions et les changements de taux nominaux institués par le PRES, il restait déjà au Sénégal à combler un écart fiscal de 6% dans le moyen terme, entre 3 et 6 ans. La tendance était déjà amorcée : près de 7% de progression des recettes fiscales d’abord entre 2023 et 2024,puis entre 2024 et 2025 (en francs CFA, 3593,8 milliards de recettes fiscales en 2023, 3 833,0 milliards en 2024 et 4 087,4 milliards en 2025) ; alors qu’aux mêmes périodes, le taux de croissance économique hors-hydrocarbures se situait à respectivement 3,3% et 2,2% (ANSD).
Cela dit, le service de la dette des deux à trois prochainesannées, horizon crédible de prévision, demeure tout de mêmesupérieur aux recettes fiscales que nous sommes en droit d’attendre sur la même période. Pour 2025 déjà, le service de la dette correspondait à 106,60% des recettes fiscales. Pour 2026, le service de la dette prévisionnel est de 5 497,92 FCFA(LFI 2026), soit une augmentation de 1 000 milliards. Et jusqu’à 2028, le Sénégal connaitra un pic de remboursementsdu stock existant de dette.
Pour ce qui est du besoin de financement, en d’autres termes le nouvel endettement nécessaire pour boucler le budget de l’exercice 2026, la LFI 2026 l’envisage à 6 075,3 milliards de francs CFA, soit plus que la dette qui sera remboursée, intérêts et commissions compris.
Il résulte de cette analyse comparative entre les recettes fiscales et le service de la dette, que sur le court/moyen termeet pour une gestion urgente de la dette, le rééquilibrage budgétaire par les recettes fiscales présente des limites objectives. Ce qui accentue le risque de refinancement.
Pourquoi l’option du refinancement est un leurre conjoncturel ?
Comme instrument de rééquilibrage budgétaire, le refinancement n’engendre une amélioration de la santé financière que lorsque la nouvelle dette coûte moins cher que celle qu’elle permet de racheter. Dans le cas contraire, elle ne fait que différer la survenue d’une crise de liquidité en l’aggravant éventuellement. En l’espèce, pour pallier l’indisponibilité des marchés internationaux de capitaux, le gouvernement du Sénégal a pris l’option de couvrir son besoin de financement grâce au marché régional de l’UEMOA. En 2025, l’Etat du Sénégal y a mobilisé 4 004 milliards de FCFAgrâce notamment aux différents Appels Publics à l’Epargne (APE), sur les 5 715,5 milliards de francs CFA qui constituaient son besoin de financement. Il faut rappeler que ce montant a été multiplié par 4 en une année, étant donné que le Sénégal avait levé 998 milliards de francs CFA sur le même marché en 2024.
Si le service de la dette doit être pour l’essentiel refinancé par ces ressources tirées du marché domestique, il convient alors d’en comparer les coûts et les maturités respectifs pour apprécier la viabilité de cette formule. Ainsi, au 31 décembre 2024, le taux d’intérêt effectif de la dette de l’administration centrale était de 3,9%, qui se décompose en 3,4% pour la dette libellée en devises étrangères et 5,3% pour celle libellée en FCFA. S’agissant de la maturité moyenne résiduelle qui constitue un élément du risque de refinancement, elle était au 31 décembre 2024 de 8,7 années pour la dette extérieure et de 3,6 années pour celle domestique. Il faut également préciser que 14,3% de la dette totale était exigible dans le court terme, soit au plus tard courant 2025.
Pour la nouvelle dette mobilisée à plus de 70% sur le marché régional et qui permet de refinancer le service de la dette échu courant 2025, les taux de rendement ont oscillé entre 6 et 7%en 2024. En 2026, la fourchette est même portée entre 7 et 8%, les investisseurs ayant réclamé une majoration de la prime de risque. Pour la maturité, elle a été en moyenne revue à la baisse par les investisseurs, pour les mêmes raisons. Et quand bien même il s’agirait de ressources tirées hors du marché de l’UEMOA, la prime de risque souveraine du Sénégal s’est fortement appréciée sur les marchés internationaux.
Au constat, cette nouvelle dette est moins favorable en termes de taux et de maturité que celle qu’elle permet de racheter, même si d’aucuns avancent qu’elle optimise le risque de change au point de renverser la tendance défavorable du coût moyen et de la maturité moyenne. Cependant, il serait fondé d’émettre un doute raisonnable quant à cette dernière hypothèse sachant que non seulement cela n’a pas encore été démontré, mais également que la dette libellée en devises autres que le FCFA et l’Euro constitue 23% du stock total de la dette de l’administration centrale au 31 décembre 2024, et qu’il y’a une différence de coût de 56% entre les deux natures de dettes (respectivement 3,4% et 5,3%). Ainsi, le refinancement ignore les contraintes budgétaires mêmes immédiates et, plus cher, il aggrave la dynamique de la dette.
Le poids aggravant du refinancement sur la dynamiquede la dette
En 2025, l’encours de la dette de l’administration centrale a augmenté de 1 531,68 milliards de francs CFA pour atteindre 25 198, 48 milliards, tandis que le ratio dette/PIB est lui retombé à 112%. Il est toutefois crucial de préciser que cette amélioration du ratio de 7 points est due à une croissance du PIB portée par l’entrée en exploitation des hydrocarbures. En effet, sans cette nouvelle donne, le ratio dette/PIB se serait détérioré à 124%.
Au demeurant, trois facteurs permettent d’analyser la dynamique de la dette sur le court/moyen terme :
– Le taux d’intérêt apparent de la dette qui représente son coût et, toutes choses égales par ailleurs, son taux de croissance ;
– Le taux de croissance du PIB qui représente la richesse nouvellement créée ou le revenu qui permet de servir la dette.
– Le solde primaire qui est la différence entre les recettespropres de l’Etat et ses dépenses, exclusion faite des intérêts de la dette du côté des dépenses.
Ce dernier indicateur permet de voir dans quelle mesure l’Etat dégage un excédent de ses recettes propres sur les dépenses, et dans quelle mesure cet excédent peut prendre en charge le paiement des intérêts de la dette. Dès lors, si le solde primaire est négatif, en d’autres termes si les dépenses hors charges d’intérêt sont supérieures aux recettes courantes hors dons, les recettes de l’Etat non seulement ne sont pas suffisantes pour entamer le paiement des charges d’intérêts, mais ne couvrent mêmes pas ses autres charges, aussi bien de fonctionnement que d’investissement. L’Etat est alors contraint d’emprunter pour boucler, concomitamment, le financement de ces trois grandes masses : dépenses de fonctionnement, charges d’intérêt et dépenses d’investissement.
Cela dit, il est ensuite à déterminer un quatrième indicateur qui est une synthèse des trois précédents : c’est le solde primaire stabilisant. Pour stabiliser la dette à un ratio cible dette/PIB, il faut que le solde primaire effectif soit supérieur au solde primaire stabilisant.
Le solde primaire stabilisant est le solde primaire qui rend possible la stabilisation du ratio dette/PIB à un niveau donné.Il peut être positif ou négatif, car tout dépendra du poids actuel de la dette par rapport au PIB, et de son écart d’avec la cible vers laquelle les pouvoirs publics ont pour objectif de le faire tendre. Un facteur aggravant du solde primaire stabilisant est l’écart entre le coût de la dette et le taux de croissance de l’économie. Si le taux d’intérêt apparent de la dette est supérieur au taux de croissance, cela impacte négativement la viabilité de la dette. A l’inverse, elle serait plus soutenable.
Pour le cas du Sénégal, en se fondant sur le Rapport d’Exécution Budgétaire au 31 décembre 2025, le solde primaire effectif était de – 401,7 milliards de francs CFA, soit un déficit primaire égal à – 1,8 % du PIB. S’agissant du taux d’intérêt apparent de la dette, il était de 4,59% en 2025 et était supérieur de 2,4 points au taux de croissance hors hydrocarbures (2,2%). Ces trois données combinées laissent apparaitre que pour stabiliser la dette aux 119% de 2024, il aurait fallu un solde primaire stabilisant de + 2,7% du PIB. Orle solde primaire effectif était à – 1,8% du PIB. Ce résultat est vérifié par le ratio dette/PIB hors hydrocarbures, qui s’est aggravé à 124%.
La même tendance se confirme pour 2026. La LFI 2026 prévoit un solde primaire de – 246 milliards de francs CFA. Le taux d’intérêt apparent de la dette est supposé augmenter à 4,79%. Il est également prévu un glissement positif du taux de croissance hors hydrocarbures d’un point, à 3,2%. Néanmoins, le solde primaire stabilisant de + 1,9% est tout de même supérieur au solde primaire prévisionnel effectif, qui est négatif.
Ces statistiques rendent ainsi fortement probable un effet boule de neige sur le court/moyen terme, si ne sont maintenusque les seuls mécanismes internes de rééquilibrage budgétaire.
En conclusion : Au-delà de la réforme du cadre institutionnel, le pragmatisme économique et financier
Le Sénégal a dernièrement institué une Direction Générale des Financements et de la Dette pour centraliser toutes les actions qui concernent la politique d’endettement du pays. C’est une avancée majeure qu’il faut certes noter, et qui s’inscrit dans le cadre de la réforme du cadre institutionnel et normatif de la gouvernance de la dette au Sénégal. Cependant, cet aspect qualitatif dans la gestion de la crise actuelle ne doit pas occulter la logique arithmétique de la dette, et le fait que cette crise ne peut donc être résolue, sur le plan quantitatif, que par les seules gymnastiques budgétaires internes sur les recettes et les dépenses de l’Etat, ou un refinancement à des taux commerciaux, ou alors des swaps à des conditions commerciales, ou même un rebasing du PIB. Le pragmatisme économique et financier semble exiger, dans la mesure du possible suivant chaque classe de créanciers (multilatéraux, bilatéraux et commerciaux), une renégociation à la fois des échéances, des taux d’intérêts et éventuellement même une décote nominale sur certains encours. Différer une telle décision revient à accentuer, en plus du coût budgétaire, le coût économique du refinancement actuel par l’éviction des acteurs économiques privés du marché financier domestique, en plus de l’éviction de l’investissement public par la consolidation budgétaire.
En conclusion, un positionnement idéologique, qui peut certes conditionner dans une certaine mesure les contrecoups politiques qui résulteront de l’option à prendre, ne doit pas prendre le pas sur le pragmatisme économique et financier.Dans le cas contraire, on ne ferait que différer l’inéluctable.
